As lutas dos movimentos sociais brasileiros no final do século passado foram marcadas pelo processo de democratização do país. O controle social é uma das dimensões mais importantes em qualquer sociedade democrática.
Com a descentralização do Estado pela Constituição Federal de 1988, a sociedade civil participa da elaboração e controle das políticas públicas nos três níveis da administração pública.
Essa participação popular se reflete na imagem do Comitê de Direitos da Carta Magna.
Nesse novo contexto, surgiram conselhos, academias, órgãos permanentes e deliberativos, encarregados de formular, examinar, promover e manter políticas públicas no controle social.
É no espaço parlamentar que se dá a participação social preconizada pela Constituição Federal. Para garantir a justiça social e proteger os cidadãos de abusos, os governos sempre contaram com várias formas de mecanismos de controle social.
Neste artigo você verá tudo a respeito do controle social, e ainda seus diversos desdobramentos, e o que provoca na sociedade como um todo.
O que é controle social?
O controle social é a participação da sociedade na administração pública com o objetivo de monitorar e fiscalizar as ações governamentais para solucionar problemas e garantir a manutenção dos serviços de atendimento ao cidadão.
Assim como é fundamental desenvolver uma cultura de transparência na administração pública, também é necessário que a sociedade tenha consciência de seu direito à informação e saiba utilizá-la para monitorar as ações governamentais.
Com o uso efetivo da informação pública, os cidadãos ampliam as possibilidades de participação no debate público e na gestão do país.
Entre outras coisas, os cidadãos podem examinar onde e como o dinheiro dos impostos é gasto, ajudar a decidir gastos futuros, trabalhar com orçamento participativo e até detectar uso indevido e desvio.
O objeto do controle social é abrangente, pois pode ser realizado na elaboração do planejamento, e no acompanhamento da execução dos orçamentos dos recursos públicos.
Ainda possui como objetivos a prestação de contas dos gestores e a avaliação dos resultados das ações governamentais.
Surgimento do conceito
O conceito de controle social surgiu ao lado da sociologia como ciência no estudo da democracia e poder, representação, grupos sociais e muito mais.
No Brasil, a partir da década de 1970, os movimentos sociais visavam acabar com a ditadura militar e restaurar a democracia, o direito ao voto e, claro, o direito de intervir nas decisões de políticas públicas por meio do estabelecimento de mecanismos de controle social.
Na Constituição Federal de 1988, o direito ao controle social é regulamentado por diversas leis, como a Lei de Organização da Saúde (LOS), a Lei da Criança e do Adolescente (ECA), a Lei da Organização da Assistência Social (LOAS) e o Estatuto das Cidades.
Cada uma dessas leis mostra exemplos de consulta e deliberação cívica, apontando como esse controle social pode ser exercido nos níveis municipal, estadual e até federal.
No entanto, também é possível que o controle social ocorra fora dos canais institucionais de participação por meio da fiscalização das políticas públicas.
Em outras palavras, todos podem contribuir para melhorar a aplicação e utilização dos recursos públicos em benefício da sociedade.
Como ocorre o controle social em detalhes
O controle social começa no momento em que os cidadãos interagem com o Estado, ao priorizar o orçamento disponível para o ano ou período.
Planos de ação municipais, estaduais ou mesmo de coalizão também podem ser desenvolvidos de forma colaborativa.
A Constituição Federal garante a participação social na administração pública. A própria Constituição é muito clara no artigo 1º: “Todos os poderes derivam do povo, que exerce seus poderes seja por meio de seus representantes eleitos ou diretamente de acordo com as disposições desta Constituição”.
O controle social pode ser exercido de algumas maneiras, sendo direta ou indireta. Na forma direta, não há envolvimento ou mediação de entidades ou instituições públicas entre a população e o governo. Portanto, o controle é feito diretamente pelas pessoas.
Um exemplo disso é a verificação feita pelo povo do em obras de escolas que estão incluídas em programas governamentais do poder executivo.
O orçamento participativo também é uma forma direta de controle social, pois os cidadãos ajudam a determinar o uso dos recursos públicos.
Já na forma indireta, a mediação é realizada nos mecanismos públicos existentes.
Os conselhos municipais de políticas públicas (saúde, educação, meio ambiente etc.) são um bom exemplo desse tipo de controle social.
As audiências públicas também fazem parte desse processo, pois são conferências criadas pelo governo para ouvir as pessoas sobre diversos temas.
O maior benefício disso é que o controle social não apenas permite a ação quando as decisões são tomadas, mas também permite que os cidadãos acompanhem a implementação das decisões tomadas, bem como direcionar recursos públicos para melhorias sociais necessárias.
Dimensões do Controle Social
O controle social tem como subdivisões suas dimensões, sendo compostas por áreas de existência. Ou seja, sob quais áreas ele atua. Dessas dimensões podemos destacar três, que são política, técnica e ética. Veja abaixo com clareza.
Dimensão política
Relacionado à mobilização da sociedade para influenciar as agendas governamentais, identificar prioridades, monitorar a implementação de serviços e políticas públicas e participar de processos de avaliação
Dimensão técnica
Envolve o trabalho de monitoramento social da gestão de recursos e a avaliação do trabalho do governo, incluindo até que ponto esse trabalho é efetivo na vida dos beneficiários.
Dimensão ética
Trata da construção de novos valores e novas referências, a partir de ideias de solidariedade, soberania e justiça social.
Instrumentos de controle social coletivo
- Conselho de Políticas Públicas: Responsável por mobilizar, propor, monitorar e mensurar os resultados dos serviços aos cidadãos;
- Audiências Públicas: Parecer sobre questões de interesse público coletivo;
- Ação Civil Pública: Ação para dissuadir o abuso ou desvio de recursos de poder;
- Orçamento Participativo por Gestores: Tem o papel de priorizar a implementação de políticas públicas;
- Fórum/Associação/Sindicato: Ações que discutem, propõem e atuam para solucionar problemas coletivos ou melhorar a qualidade dos serviços à disposição ou prestados à sociedade.
Controle social como instrumento de gerência
Os controles sociais podem ser instrumentos usados pelas instituições estatais para gerenciar o comportamento dentro de uma determinada população ou grupo.
Exemplos disso são a aplicação da lei, educação pública, tributação e provisão de bem-estar. Vários estudiosos argumentam que as ações governamentais devem ser vistas em termos de seu impacto nos direitos e liberdades individuais.
Uma das formas de socialização das pessoas é por meio de sua participação nas ações governamentais. Isso se refere às maneiras pelas quais os indivíduos são influenciados pelas ações do governo para se beneficiarem.
O governo usa uma ampla gama de táticas de controle social para conseguir isso. Algumas dessas táticas são usadas para obrigar os indivíduos a agir de uma determinada maneira, enquanto outras são usadas para desencorajá-los a se envolver em atividades antiéticas ou ilegais.
Uma das maneiras pelas quais o controle social é usado para beneficiar as pessoas é incentivando-as a participar de iniciativas lideradas pelo governo.
Isso pode ser feito de várias maneiras, como fornecer assistência financeira, oferecer serviços ou privilégios ou fornecer proteção contra danos.
Esse tipo de controle social é muitas vezes visto como benéfico porque ajuda a melhorar a qualidade de vida geral dos cidadãos, incentiva-os a se interessar pela política e a se engajar no debate civil, e pode motivá-los a participar da vida cívica.
As implicações potenciais do controle social são de longo alcance e dependem de vários fatores, como a natureza da tática de controle social, o nível de letalidade empregado e as intenções do governo.
Formas de controle
Duas formas diferentes de controle social podem ser identificadas, que são usadas para incluir o comportamento social em formas normativas: formas de controle interno e externo.
A forma de controle interno está relacionada ao processo de internalização do conjunto normativo, ou seja, o processo de inserção de uma ideia, ideia ou valor na consciência do sujeito, tornando-a parte de seu pensamento.
As normas e valores específicos desse meio social, considerados necessários à ordem, são introduzidos na construção da identidade do sujeito, e o sujeito passa a definir seu comportamento de acordo com esse conjunto de normas.
No entanto, esse tipo de controle depende de processos de socialização bem estabelecidos. A socialização começa na infância. O primeiro contato social que fazemos geralmente é com nossa família.
É através dele que aprendemos nossas primeiras ideias, normas e valores. Este primeiro estágio de aprendizado é crítico para grande parte do caminho que tomamos na construção de nossa identidade e nossa posição em relação a um conjunto estabelecido de normas.
Se esta primeira ordem for plenamente implementada, o indivíduo torna-se o vigia de suas próprias ações.
As formas de controle externo referem-se a ações punitivas, como sanções ou coerção, que resultam de práticas comportamentais que não estão em conformidade com as normas estabelecidas.
Essas punições vêm em várias formas e podem ser físicas, como a pena de morte, ou sociais, como o isolamento ou o ridículo público. Por exemplo, sanções e punições podem ser impostas pelo grupo social ao qual pertencemos.
A exclusão social é o exemplo mais óbvio de um grupo que pode impor sanções a sujeitos que não se comportam de acordo com as normas estabelecidas.
Os conselhos como instrumento de controle social
Conforme definido na Constituição Federal de 1988, o comitê de conselhos é um local público com força de lei que pode atuar na política pública na determinação de suas prioridades.
Além disso, define seu conteúdo e recursos orçamentários, a classe social dos serviços e as medidas de resultado.
A composição diversa e heterogênea, representando a sociedade civil e o governo de diferentes formas, caracteriza o conselho como um exemplo de negociações conflitantes entre diferentes grupos e interesses.
Como tal, eles são vistos como um campo de debate político, conceitos e processos, significados e resultados políticos.
No que se refere às políticas sociais formuladas pelo Conselho Deliberativo, no que se refere à Política Nacional de Assistência Social – PNAS, devemos destacar que são espaços de controle social de caráter deliberativo, consultivo e igualitário.
Como tal, retratam interesses conflitantes, a saber, lutas e disputas políticas, mas deve ser priorizado o rastreamento, fiscalização e monitoramento dos serviços, programas e benefícios assistenciais prestados à população por órgãos públicos e entidades sem fins lucrativos.
Pilares dos conselhos de políticas públicas
Como espaço de comunicação com os agentes estaduais, os conselhos de políticas públicas são centrado em dois pilares:
1 – democratização (ampliação da participação social)
2 – descentralização (do fortalecimento do poder local e das políticas sociais)
Estrutura dos conselhos
Organização
- Comitê Executivo: Presidente, Vice-Presidente e Secretário Executivo: A Secretaria Executiva é responsável pela assessoria técnica e apoio administrativo às atividades do Conselho.
- Plenário ou colegiado: É o órgão colegiado das maiores deliberações do Conselho. Suas reuniões são mensais, com ocasiões especiais quando necessário. De acordo com as regras internas, as deliberações devem ser aprovadas por maioria de votos dos diretores, ou 51%.
Comissões permanentes
São divididas em duas, sendo:
- Comissões temáticas: permanentes. Sua função é discutir questões relacionadas às normas, políticas e financiamento da assistência social;
- Grupos de trabalho: têm funções temporárias que atendem a necessidades específicas.
Atos administrativos
- Regimento Interno: Conjunto de normas administrativas estabelecidas pelo Conselho para orientar seu funcionamento;
- Ata: Documento de registro obrigatório, com valor legal. Depois de redigida pelo plenário, deve ser assinada pelo presidente.
Mecanismos de controle social usados pelos conselhos
Os mecanismos de controle incluem monitoramento, avaliação e fiscalização dos serviços, programas e benefícios assistenciais prestados à população por órgãos públicos e entidades sem fins lucrativos.
Dentre as responsabilidades do conselho, abaixo estão algumas:
- Supervisionar entidades com e sem fins lucrativos que desenvolvem serviços, programas e programas legalmente obrigatórios de todos os níveis de complexidade relacionados à assistência social, idosos, crianças e adolescentes, pessoas com deficiência e segurança alimentar previstos na Resolução 109/2009 do Conselho Nacional de Assistência Social – CNAS;
- Acompanhar e controlar a execução do Orçamento de Assistência Social e do Fundo da Criança e do Adolescente (FIA), bem como a efetiva prestação de contas;
- Receber denúncias de violação de direitos e encaminhá-las ao Centro de Referência da Assistência Social – CREAS para investigação e monitoramento e demais órgãos que compõem a rede de atendimento.
Os Conselhos Gestores de Políticas Públicas
O Conselho Gestor de Políticas Públicas é um canal institucional, pluralista, permanente e autônomo de representantes da sociedade civil e do poder público.
Ele tem como atribuição orientar as políticas públicas, monitorá-las, controlá-las e revisá-las, sendo um órgão interligado à estrutura do poder executivo da administração pública, que é responsável por garantir a sua permanência.
Pela Constituição Federal de 1988, o Conselho Gestor de Políticas Públicas foi instituído como exemplo de deliberação e controle social no processo de descentralização executiva e ampliação da participação popular.
Essa instituição serviu como exemplo de promoção de mudanças na gestão das políticas públicas.
Ou seja, um novo modelo de relações entre país, estados e municípios com a sociedade, criando novas formas de contrato social através da expansão da esfera social pública.
São espaços públicos, parte da administração pública, e permanentes. Ressalta-se que, embora estejam associados à estrutura do poder executivo, não estão subordinados a ela. Ou seja, suas decisões são autônomas.
Composição do Conselho de Gestão
O Conselho é composto por representantes da sociedade civil e do Estado e não pertence a nenhuma dessas partes, ou seja, os representantes da sociedade civil e do Estado são co-responsáveis pelas decisões tomadas.
Presentes em três esferas de governo: federal, estadual e municipal, os conselhos tratam de temas ou direitos específicos e constituem instâncias de decisão política, não de serviços.Eles são criados por lei, e seus estatutos ou regulamentos são definidos por MPs.
Diferem-se na forma como se comportam, como se constituem e como afetam a formulação das políticas públicas, dependendo da inter-relação da legislação e das forças nelas construídas.
O surgimento dos conselhos é importante para consolidar a cultura cívica, pois possibilita a participação da sociedade civil na elaboração das políticas públicas e cria um espaço pedagógico para o exercício da participação.
No entanto, é importante ressaltar que a participação não tem finalidade em si mesma. Assim, quando o ato de participação está vinculado à construção de um projeto social, ele adquire sentido.
Como espaços de representação de diferentes projetos, os conselhos são exemplos da sociedade civil e do Estado negociando, disputando, pactuando e compartilhando responsabilidades na formulação de políticas públicas.
Assim, como espaço de participação da sociedade civil e da sociedade política no desenvolvimento das políticas públicas, o Conselho pode constituir um exemplo que pode fomentar a ação e consciência coletivas e fortalecer o exercício da cidadania.
Por outro lado, deve-se destacar que a sociedade civil não é um todo harmonioso, representando diferentes grupos sociais com diferentes interesses.
Portanto, é preciso reconhecer que nessa nova institucionalidade não é a afirmação/consolidação do espaço de oposição entre Estado/sociedade civil, mas o espaço de participação na controvertida concepção de mundo.
O papel dos conselheiros
Tanto os conselheiros titulares como os suplentes possuem papéis fundamentais na contribuição do controle social, sendo:
- A busca por aprimorar o conhecimento “local” das redes de provedores de serviços públicos e privados;
- Manter-se a par dos assuntos relevantes para a área e colaborar em discussões aprofundadas para auxiliar na decisão da Academia;
- Divulgar as discussões/decisões do Conselho nas instituições e demais instâncias que representa;
- Participar ativamente das reuniões;
- Desenvolver habilidades de negociação e práticas de gestão intergovernamental;
- Entender os documentos legais que regem os serviços, benefícios e programas de cada política assistencial do município ao qual pertencem (assistência social, crianças e jovens, idosos, pessoas com deficiência, segurança alimentar e nutricional, etc.).
O Conselho Tutelar
O Conselho Tutelar é uma entidade pública que pertence ao órgão estadual e à Câmara Municipal. Novamente, é permanente, ou seja, não depende da vontade do governo em criá-los.
Surge no mesmo paradigma que cria as câmaras municipais, na lógica da descentralização, participação e efetividade cívica, consagrada na Constituição e detalhada na Lei da Criança e do Adolescente (ECA).
O Conselho Tutelar e o Conselho de Administração não se configuram como entidades de serviço (conforme definido no artigo 90.º do TCE).
Sua missão é garantir que os direitos da criança e do adolescente expressos pelo ECA sejam garantidos, reafirmando o princípio da proteção integral.
O Conselho Tutelar fiscaliza os direitos, mas não exerce as funções de assistentes sociais, educadores, professores, psicólogos, nem substitui o papel dos pais.
Na geração de conhecimento e na prática cotidiana dos conselhos e de toda a rede de conservação, os conselhos tutelares são identificados, consolidados e instituídos como exemplos relevantes para a conservação como um todo.
De qualquer forma, é preciso reiterar que tanto o Conselho Tutelar quanto o Conselho Gestor de Políticas Públicas foram criados sob pressão dos movimentos sociais para ampliar o controle social por meio da participação popular.
Além disso, visa democratizar as estruturas de poder e fortalecer uma cultura de defesa dos direitos e da cidadania. Alcançar esses objetivos é um desafio para todos nós, ainda hoje.
O Portal da Transparência
A transparência pode ser definida como a atuação de um órgão público para tornar seu comportamento cotidiano e os dados associados a ele acessíveis ao público.
Dessa forma, o governo deve oferecer aos cidadãos a possibilidade de conhecer os mecanismos de governança para que possam influenciar o processo decisório.
O acesso dos cidadãos a informações de fácil compreensão é o ponto de partida para uma transparência efetiva, além de um controle social na prática, a qualquer hora.
Afinal, fornecer dados não torna um órgão público uma organização transparente. Portanto, é necessária não apenas a disponibilidade da informação, mas principalmente sua qualidade e clareza de linguagem.
Para isso, o governo federal criou o Portal da Transparência. Por meio dele, qualquer cidadão pode se tornar um fiscal da correta aplicação dos recursos públicos, principalmente no que se refere às ações contra suas comunidades.
Nele você encontra informações sobre os recursos públicos federais repassados aos estados, municípios e distritos federais. Ainda no site, você também encontra recursos repassados diretamente aos cidadãos, como o Bolsa Família.
A plataforma é uma poderosa ferramenta de apoio ao controle social, pois informa os cidadãos sobre o uso dos recursos públicos, ampliando as condições de controle desses recursos.
Como você percebeu, há muito que se dizer quando o assunto é o controle social. E a eficácia dos mecanismos de controle social depende essencialmente da capacidade de mobilização e da vontade de contribuir da sociedade.
É fundamental que cada cidadão assuma a tarefa de participar da gestão governamental e do controle social dos gastos públicos.